Un Senado en la recámara

Un pleno del Senado el pasado 7 de marzo.

La aplicación del artículo 155 de la Constitución sobre Cataluña puso de relieve el papel del Senado español, una Cámara de segunda en el que el partido en el Gobierno suele tener la mayoría absoluta. Se elige en sus tres cuartas partes mediante un sistema de lista abierta, voto limitado y fórmula electoral mayoritaria que no es aprovechado por el votante, al ser visibles sus deficiencias como Cámara territorial.

Miguel Ángel Presno / Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.

En los Estados democráticos modernos que han optado por un sistema de descentralización política, el lugar en el que se hace presente la representación específica de los intereses territoriales es la Cámara Alta, con una u otra denominación (Senado en los Estados Unidos, Bundesrat en Alemania y en Austria; Ständerat en la Confederación Suiza…), si bien, por una parte, no es el único cauce de expresión de esa representatividad, que puede canalizarse por medio de otros instrumentos e instituciones de cooperación y, por otra parte, esa Cámara suele tener atribuidas funciones diferentes a la mera representatividad territorial (en el ámbito legislativo general, en el nombramiento de los titulares de órganos constitucionales…).

Representación y lista abierta

Como es conocido, la Constitución española de 1978 instituyó un Parlamento bicameral llamado Cortes Generales y del que forman parte el Congreso de los Diputados y el Senado y confió a este último la relevante tarea de ser “la Cámara de representación territorial” (artículo 69.1).

Sin embargo, la propia Constitución (art. 66) dispone que las Cortes Generales representan al “pueblo español” y prevé un mecanismo para la selección de los senadores en el que intervienen mayoritariamente órganos del Estado y no de las Comunidades Autónomas: 208 de los 266 miembros de la Cámara Alta son elegidos en las provincias, islas y en las ciudades de Ceuta y Melilla; los otros 58 son nombrados por los Parlamentos autonómicos a razón de uno por Comunidad Autónoma y otro más por cada millón de habitantes del respectivo territorio. Las elecciones al Senado se han celebrado siempre, hasta la fecha, al mismo tiempo que las del Congreso aunque no hay mandato constitucional para simultanear ambos comicios.

En las elecciones a la Cámara Alta opera un sistema peculiar de lista abierta, no previsto para otro tipo de procesos electorales: “En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores” (art. 69.2, 3 y 4).

En desarrollo de esta previsión constitucional, el artículo 166 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone que “la elección directa de los Senadores en las circunscripciones provinciales, insulares y en Ceuta y Melilla se rige por lo dispuesto en los apartados siguientes: a) Los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares. b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta complementar el de Senadores asignados a la circunscripción”.

Nos encontramos, pues, ante un sistema de lista abierta -el votante puede seleccionar tres nombres de diferente color político-, voto limitado -hay que escoger menos personas de las que se eligen en la circunscripción- y fórmula electoral mayoritaria -resultan elegidas las cuatro personas más votadas en la circunscripción-. Esa libertad que ofrece la lista abierta no es, en la inmensa mayoría de los casos, aprovechada por el votante, que actúa de acuerdo con criterios de política general y no atendiendo a la personalidad de los candidatos, algo no exento de lógica pues no parece sencillo que candidatos que defienden diferentes propuestas electorales puedan ponerse de acuerdo luego para unificar sus líneas de actuación política.

Por ello, lo habitual es que los resultados del Senado coincidan, maximizándolos, con los resultados del Congreso: al elegirse a pocos senadores en cada provincia y a través de una fórmula electoral mayoritaria, quien gana las elecciones al Congreso suele tener un resultado todavía mejor en el Senado y cuando nos encontramos con mayorías diferentes en una y otra Cámara ello se debe al vuelco que pueden provocar en la composición del Senado los 58 senadores propuestos por los Parlamentos autonómicos.

Sea como fuere, la composición del Senado refleja más una representatividad política general, como el Congreso, que una de carácter territorial y esta última solo tiene sentido si plantea como algo diferente de la representación general y unitaria del pueblo del Estado.

Bicameralismo imperfecto

En este sentido, resulta interesante analizar también si las demás competencias que el Senado español tiene constitucionalmente atribuidas permiten calificarlo como una Cámara “de primera”.

Con carácter general, el Senado es una Cámara claramente subordinada al Congreso pues la Constitución optó por un sistema de bicameralismo imperfecto en el que la Cámara predominante es el Congreso: únicamente la Cámara Baja puede nombrar y cesar al Presidente del Gobierno; en el procedimiento de aprobación de las leyes, incluidas los Estatutos de Autonomía, la última palabra la tiene el Congreso; solo el Congreso puede convalidar un Decreto-ley y autorizar la celebración de un referéndum, y es esa Cámara la que monopoliza todo lo que tiene que ver con la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. Si se visita la página web del Senado, allí mismo se explica lo que, eufemísticamente, denominan un “bicameralismo asimétrico”.

Además, el Senado no tiene, con los matices que se harán enseguida, una especial relevancia en la política que tiene que ver con la organización territorial del Estado: ya se ha dicho que los Estatutos de Autonomía, que son la norma institucional básica de cada Comunidad, son aprobados por las dos Cámaras, pero si hay discrepancia entre el Congreso y el Senado es la Cámara Baja la que, en última instancia, decide. Y lo mismo ocurre con las leyes estatales que regulan la financiación autonómica, incluidas las normas fiscales y las de estabilidad presupuestaria.

¿Qué tiene de especial el Senado en los asuntos territoriales? Cuenta con una Comisión General de Comunidades Autónomas en cuyas reuniones pueden participar los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, dicha Comisión no ha conseguido dotarse de auténtico protagonismo en el debate territorial español ni tiene competencias determinantes en la materia.

Además, en teoría el Senado tendría que albergar anualmente el debate sobre el “Estado de las Autonomías”; sin embargo, no se celebra desde hace trece años.

155, el único caso

Finalmente, al Senado corresponde en exclusiva aprobar la aplicación del, hoy, famoso artículo 155 de la Constitución, algo que nunca había ocurrido hasta octubre de 2017: “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

Nos encontramos, pues, ante el único caso en el que el Senado ha tenido un papel relevante en la vida política y constitucional de nuestro país, si bien, como también ocurre en general con el Congreso, es el Gobierno el auténtico protagonista del proceso, tanto en lo que respecta a las medidas que se proponen al Senado como en la ejecución de las mismas: el cese de Puigdemont y de los demás cargos institucionales, así como la convocatoria de elecciones al Parlament, han sido aprobados por Decreto del Gobierno. Pero este “poder especial” del Senado en la aplicación del artículo 155 es, simplemente, la excepción a una regla que coloca a esta Cámara en una posición de clara inferioridad respecto al Congreso y que la avoca, salvo esta circunstancia excepcional, a una práctica irrelevancia.

En suma, y tal como algunos anticiparon ya hace casi cuarenta años y otros han venido constatando a lo largo de ese período, el Senado nació con importantes insuficiencias que han ido agravándose con el paso del tiempo y el desarrollo del proceso de descentralización política. La propia Cámara Alta es consciente de sus limitaciones e incapacidades y, aunque presume de ser una instancia de “segunda lectura”, es más bien una Cámara de segunda categoría que precisa de una urgente revisión para dotarse de sentido y sensibilidad en un Estado cada vez más federal y, por tanto, necesitado de una auténtica Cámara territorial.

PUBLICADO EN ATLÁNTICA XXII Nº 56, MAYO DE 2018